Na administração pública é fundamental a observância dos princípios da finalidade, da motivação, da razoabilidade, da proporcionalidade, da moralidade, da ampla defesa, do contraditório, da segurança jurídica, do interesse público e da eficiência. Porém, no Brasil, tais princípios são, historicamente, desprezados ou subvertidos de modo que possam abranger e contemplar interesses políticos e econômicos, mormente escusos, inconfessáveis e lesivos à sociedade. Não se constitui em qualquer novidade que o Orçamento Geral da União é uma peça fictícia, arrogante, confusa e extremamente perturbadora à ordem econômica e financeira do país. Quando deveria ser exatamente o contrário. Sua importância começa e termina em apenas cumprir uma exigência legal. As distorções começam por sua feição autorizativa (dá-se a autorização para o Executivo realizar determinadas despesas, mas não o obriga a realizá-las) quando, examinando, entre outros tantos aspectos, a cultura política e o péssimo caráter de nossos governantes, deveria ser impositivo (o poder Executivo é obrigado a liberar as verbas votadas no parlamento) com implicações severas ao seu descumprimento. O orçamento expressa as receitas e despesas do governo em um determinado exercício. Desde o Brasil colonial observamos um emaranhado nebuloso de legislações que se alternam entre imprescindíveis, despropositadas e inúteis até a criação de entes para dar conta do orçamento dos governos. A cada período histórico observam-se comportamentos igualmente diversos e é justificável tendo-se em conta a dinâmica da economia mundial e doméstica e os diferentes parâmetros a que se submetem. De igual modo deve-se levar em consideração também os aspectos políticos e sociais do contexto em que são produzidas as leis e as entidades de controle e fiscalização dos recursos públicos.
Na Idade Média observamos o embrião do que se possa chamar de orçamento. As terras do Estado eram domínios dos reis e estes as usufruíam cobrando impostos dos seus usuários, ao mesmo tempo em que isentavam os nobres de tributos e, ao mesmo tempo, acumulava-os de benefícios. Guardando-se as necessárias e devidas proporções em nosso país, no século XXI, esta fórmula ainda é largamente utilizada. Os nobres apenas foram substituídos por empresários, banqueiros empresas multinacionais, instituições, etc. Os senhores feudais exigiam de seus súditos a Talha (obrigação pela qual o servo deveria passar, para o senhor feudal, metade de tudo que produzia nas terras que ocupava no feudo), um pesado tributo que tanta revolta provocava, por ser uma cobrança arbitrária. Em 1215, na Inglaterra, o rei João Sem Terra (1166-1216) viu-se obrigado a assinar a Carta Magna, sendo um de seus princípios não permitir que houvesse impostos sem representação e assim o rei não podia impor a cobrança de impostos arbitrariamente. A partir dai os instrumentos para controlar as ações dos governos e dos governantes vem se aprimorando. No século XIX, a maioria dos países já praticavam orçamentos públicos semelhantes aos atuais. Por volta de 1822, ainda na Inglaterra, foi que surgiu como instrumento acabado de controle ao ser apresentado anualmente ao parlamento britânico fixando a receita e a despesa de cada exercício. Seu principal objetivo era proporcionar aos órgãos de representação um controle político sobre os órgãos executivos. Na França do século XVIII e também em outros Estados o governo não dispunha de um orçamento e, portanto, não havia distinção entre o que pertencia ao rei e ao tesouro. Na França era utilizado o mesmo sistema praticado no Império Romano. Os coletores do reino eram encarregados de arrecadar os impostos e isto lhes proporcionava grandes lucros uma vez que tudo que fosse arrecado além daquilo estipulado pelo Estado lhes pertencesse. Com o advento da Revolução Francesa (1789) estabelecem-se normas para a cobrança de tributos. A Declaração dos Direitos determina que os representantes do povo passassem a votar a cobrança de impostos que deveriam ser pagos por todos de acordo com suas posses e não apenas pela classe mais baixa como ocorria anteriormente. A confusão entre público e privado permanece em nosso país.
Os governos do Brasil misturam o público com o privado rompendo os limites que os separam em detrimento da sociedade. Em 1996, no governo do ex-presidente FHC (1995-2002), o Exército Brasileiro foi acionado e disponibilizou cerca de dois mil militares para proteger a fazenda Córrego da Ponte em Buritis, Minas Gerais, que, segundo se sabe, de propriedade dos rebentos (as) do ex-presidente que se encontrava ameaçada de ser invadida pela FARC (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia) tupiniquim, quer seja, o MST (Movimento dos Sem Terra). De acordo com o noticiado na época 250 homens do Batalhão da Guarda Presidencial e dez agentes de elite da Polícia Federal deslocaram-se para aquela propriedade. Tal procedimento aponta para uma inequívoca violação da ordem jurídica. Ficou caracterizada a improbidade administrativa e o crime de responsabilidade que, teoricamente, traria como consequência um impeachment, porém sequer aventou-se a possibilidade de exigir do ex-presidente o ressarcimento aos cofres públicos pelo deslocamento das tropas. Ao invés disso o STF (Supremo Tribunal Federal) determinou arrogante e autoritariamente: “a decisão presidencial [de lançar mão do Exército para defender propriedade particular] não se submete ao juízo de outras autoridades”. Conclui-se, portanto, que o presidente da República está acima da Constituição Federal, das nuvens e, principalmente, do bem e do mal. E, para não dizer que não falei do ex-presidente Lula, a Operação Porto Seguro deflagrada em novembro do ano passado mostrou claramente a confusão entre o público e o privado quando a amiga “intima” e companheira de viagens do ex-presidente Rosemary Nóvoa Noronha, ex-chefe do gabinete da presidência da República em São Paulo, usou e abusou de sua proximidade e intimidade com “O Falso Profeta do Agreste” para beneficiar amigos, marido, ex-marido, filha e todos aqueles que pudessem pagar por um parecer técnico do governo federal favorável aos seus interesses. Esta “amiga” e “companheira” de Lula foi indiciada pela Polícia Federal por tráfico de influência, corrupção ativa e passiva, falsidade ideológica e formação de quadrilha. Pode-se dizer que o governo foi influenciado, manipulado e utilizado para fins privados a partir de uma alcova. Fábio Luís Lula da Silva, o Lulinha, primogênito do ex-presidente, também se revelou um “gênio” dos negócios tendo o papai como presidente da República. Em 2004 abriu uma bodega chamada Gamecorp com um capital social de R$ 100 mil e logo a seguir vendeu parte das ações desta empresa (sic) à Telemar (empresa que possui capital público) por módicos R$ 5,2 milhões e ainda investiram outros R$ 10 milhões na bodega de Lulinha. Para quem até 2003 era monitor de zoológico foi um salto gigantesco, uma demonstração cabal de seu “tino” empresarial. Em 2010 o Itamaraty forneceu passaportes diplomáticos aos familiares de Lula (quatro filhos e três netos), inclusive o Lulinha, com a descarada justificativa de que a emissão era “em caráter excepcional” e por haver “interesse do país”. O passaporte diplomático facilita o visto de entrada em outros países e isenta seu portador da alfândega. O Decreto 5.798/2006 permite a concessão de passaportes diplomáticos a quem exerce função essencial ao Estado. Há três exceções: cônjuge, companheiro ou companheira e dependentes; funcionários públicos em missão permanente no exterior; e por "interesse do país". Os parentes de Lula foram enquadrados na última categoria. Mas, com seiscentos diabos, que interesse o país teria na parentela do ex-presidente?
A Constituição Imperial de 1824 em seus Artigos 171 e 172 instituiu as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro, estatuindo a “reserva de lei” (a aprovação da peça orçamentária deveria observar um regular processo legislativo) e a “reserva de parlamento” (a competência para a aprovação é privativa do poder Legislativo, sujeita à sanção do poder Executivo) para a aprovação do orçamento. Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 é que o primeiro orçamento geral do Império brasileiro veio a ser aprovado, referente ao exercício de 1831/32. Tal orçamento continha normas relativas à elaboração dos orçamentos futuros e dos balanços, à instituição de comissões parlamentares para o exame de qualquer repartição pública e à obrigatoriedade dos ministros de Estado apresentar relatórios impressos sobre a situação dos negócios a cargo de suas respectivas pastas e a utilização das verbas sob sua responsabilidade.
A primeira Constituição da República (1891) em seu Artigo 34, parágrafo primeiro, determinava que a elaboração do orçamento passasse a ser privativa do Congresso Nacional. Mas na prática a iniciativa era do ministro da Fazenda que promovia entendimentos com a comissão parlamentar de finanças instruindo-a e orientando-a. Nesta época estabeleceu-se um impasse com a edição da Lei nº 23 de 30 de outubro que delegou competência ao ministério da Fazenda para “centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os orçamentos parciais dos Ministérios para organizar a proposta" contrariando frontalmente a legislação da época que determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era da competência exclusiva do poder Legislativo. A pendenga só foi solucionada em 1892 quando ficou acertado que a proposta seria elaborada pelo poder Executivo como subsidio ao poder Legislativo que, reunido, deliberaria.
A Constituição de 1934 surgiu para realizar profundas mudanças no Estado brasileiro visando "organizar um regime democrático, que assegure à Nação a unidade, a liberdade, a justiça e o bem-estar social e econômico", de acordo com seu próprio preâmbulo. Esta Carta foi a que por menos tempo vigorou, apenas três anos. Em 1937 era outorgada uma nova Constituição ao país legitimando Getúlio Vargas (1882-1954) como ditador (na prática desempenhava a função desde 1930) e transformando o Estado brasileiro, por direito, de “revolucionário” em autoritário, uma vez que assim já o era de fato. Sendo assim restabeleceu a competência do poder Executivo de elaborar a proposta orçamentária sob a responsabilidade do presidente da República. Em 1936 foi criado o Conselho Federal do Serviço Público subordinado ao poder Executivo propondo modificações na técnica orçamentária e sugerindo a criação de um órgão especializado que se incumbiria dos assuntos orçamentários do governo federal. O que veio a calhar porque as Casas Legislativas não foram instaladas e os orçamentos de 1938 a 1945 foram elaborados e aprovados pelo presidente da República, ou melhor, pelo ditador Getúlio Vargas convenientemente assessorado pelo recém-criado DASP (Departamento Administrativo do Serviço Público).
Leonel Brizola, João Goulart e Jânio Quadros
Em 1946 com a “redemocratização”... Abro parêntese para registrar que, apesar da recorrência desta palavra para referir-se ao período pós-Vargas e pós-regime militar não creio ser adequada pelo simples motivo que só se pode “redemocratizar” o que um dia já foi democrático e, examinando a História, a República Velha (1889-1930) não é o que se pode chamar de “período democrático” e o período de 1946 a 1964 demonstra cabalmente que o Brasil estava longe de arvorar-se como um regime democrático. Após o suicídio de Vargas, num intervalo de cinco meses, o país teve três presidentes da República: o vice-presidente da República Café Filho (1899-1970) por dois meses e quinze dias; o presidente da Câmara dos Deputados Carlos Luz (1894-1961) durante três dias e o presidente do Senado Federal Nereu Ramos (1888-1958) por dois meses e vinte e um dias, crise institucional para ninguém botar defeito. A crise de novembro de 1955 contou a intervenção do marechal Henrique Teixeira Lott (1894-1984) para garantir a posse de Juscelino Kubitscheck (1902-1976) cuja eleição teve sua validade contestada pela UDN (União Democrática Nacional) porque o candidato não obteve a maioria absoluta, mas naquela época a legislação não exigia tal resultado, respirava-se mais uma tentativa de golpe da direita (a outra culminou no suicídio do presidente). Logo após a posse JK enfrentou as rebeliões de Jacareacanga em 1956 e de Aragarças em 1959, ambos insatisfeitos com a eleição, posse e governo JK. Em 1961 Jânio Quadros (1917-1992) renuncia a presidência da República após uma tentativa frustrada de desferir um golpe de Estado provocando mais uma crise institucional, posto que as Forças Armadas se negassem a dar posse ao seu vice-presidente João Goulart (1919-1976). O impasse só terminou diante de uma reação contunde de Leonel Brizola (1922-2004), governador do Rio Grande do Sul, cunhado de João Goulart, liderou a Marcha pela Legalidade sacudindo o país e amedrontando a direita e a celebração de acordo que implantava o sistema parlamentarista que retirava parte dos poderes presidenciais para que sua posse fosse efetivada. Em 1963 um plebiscito restaurou o sistema presidencialista, nesta época a conspiração dentro e fora das casernas para derrubar Jango (como era conhecido) estava a todo vapor. Diante de tantos fatos não há nada que justifique denominá-lo como “período democrático”. Fecho parêntese. A Constituição de 1946 determinou a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, ao estabelecer vinculações com a receita. A experiência brasileira na elaboração de Planos Globais até 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa com ausência de uma programação de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculação dos Planos e dos Orçamentos.
Em 1964, a Lei nº 4.320 (17.03.1964) traçou princípios orçamentários que ainda hoje, a despeito das muitas alterações que se sucederam, é a principal diretriz para a elaboração do Orçamento Geral da União. Pela primeira vez fica estabelecido o princípio da transparência orçamentária no Brasil. Em 1967 o decreto nº 200 cria o ministério do Planejamento e Coordenação Geral estabelecendo sua competência para a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Em 1972 a Subsecretaria de Orçamento e Finanças, hoje Secretaria de Orçamento Federal, assume a atribuição de órgão central do sistema orçamentário e passa a tratar o processo orçamentário como parte integrante de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados de maneira consistente, una e harmônica, como expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Devem traduzir, em termos financeiros, todos esses objetivos, diretrizes, programas e projetos e definem de forma minuciosa e com a especificação completa dos esquemas financeiros todos os projetos e atividades a serem desenvolvidos no período trienal mais imediato. No Brasil com a Lei nº. 4.320 e a Lei Complementar nº 101 (04.05.2000) Lei de Responsabilidade Fiscal o orçamento público ganhou o status de orçamento-programa, integrado aos sistemas de contabilidade pública. No Direito Administrativo Brasileiro, o orçamento público é o ato administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a sua política econômica.
A Constituição Federal de 1988 explicitou a distribuição de competências dentro do processo orçamentário apontando para a recuperação do planejamento na administração pública integrando plano e orçamento com a criação do Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). A unificação orçamentária foi privilegiada e o Orçamento Geral da União integrou-se ao Orçamento Fiscal (OF), ao Orçamento da Seguridade Social (OSS) e ao Orçamento de Investimento das Empresas Estatais (OIEE). A participação do poder Legislativo foi ampliada, quer seja, desde a definição de prioridades no PPA passando pelas diretrizes especificas para cada exercício financeiro até a aprovação da Lei Orçamentária Anual (LOA). A Carta Magna de 1988 prevê a participação da sociedade na formulação, implementação e controle das políticas públicas previsão que, aliás, não se concretizou e que não há nenhum interesse de que se concretize. No ano de 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) introduziu responsabilidades para o administrador público em relação aos Orçamentos da União, dos Estados e Municípios, como o limite de gastos com pessoal, por exemplo. A LRF instituiu a disciplina fiscal para os três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário, estendendo também a disciplina aos Orçamentos de Estados e Municípios. O Orçamento público é elaborado e executado a partir de três leis: o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA) materializando e executando as políticas públicas de cada unidade da federação.
Para melhor compreensão deve-se ter em mente o que cada uma destas leis se propõe. O Plano Plurianual (PPA) elenca metas e prioridades da administração e os resultados que se espera. Deve relacionar às ações com as estratégias governamentais e buscar a coerência com as diretrizes e metas. Empenhar-se em programas cujas ações revertam-se em aumento de bens ou serviços para a sociedade. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) tem como finalidade orientar a elaboração dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias. Define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências de desenvolvimento. A LDO orienta a direção dos gastos públicos e os parâmetros que devem nortear a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício subsequente. A Lei Orçamentária Anual (LOA) disciplina todos os programas e ações do poder público no exercício. Nenhuma despesa pública pode ser executada sem estar consignada no Orçamento. A LOA estima as receitas e autoriza as despesas do Governo de acordo com a previsão de arrecadação. Caso haja a necessidade de conterem-se os gastos é facultado ao poder Executivo editar decretos com limites orçamentários e financeiros abaixo dos limites autorizados pelo Legislativo. São os intitulados Decretos de Contingenciamento, que limitam as despesas abaixo dos limites aprovados na lei orçamentária. Nos últimos anos o contingenciamento é feito com largueza não por questões de economicidade e sim para formar superávits primários e não poucas às vezes por total e inequívoca incompetência, inércia, descaso, omissão e, naturalmente, por questões político-partidárias. Somente o governo “do presidenta” Dilma Rousseff “cortou” do orçamento de 2011 R$ 50 bilhões, em 2012 R$ 55 bilhões e em 2013 R$ 28 bilhões. O Orçamento deve obedecer aos critérios de unicidade, universalidade, anuidade, legalidade, publicidade e equilíbrio entre outros princípios já mencionados.
O Orçamento Geral da União, através dos anos, tem sido manipulado e distorcido de acordo com o momento político no qual é elaborado. Em 1993 o país foi sacudido pelo escândalo que ficou conhecido como “Os Anões do Orçamento”, alcunha derivada da baixa estatura física dos deputados envolvidos não tendo nada a ver com aos famosos personagens de Walt Disney (1901-1966). O esquema montado era simples: destinavam emendas parlamentares para instituições filantrópicas ligadas a parentes e “laranjas”. Mas o “grosso” estava no acerto que faziam com empreiteiras para serem inclusas em grandes obras no Orçamento mediante o pagamento de propina. Práticas que, aliás, não foram extintas. A desfaçatez desta gente é tão colossal que um dos deputados envolvidos alegou ter ganhado na loteria esportiva diversas vezes para justificar seu enriquecimento. Não adiantou o artifício. Os deputados foram investigados e cassados. E o Orçamento continuou sendo violentado.
CELSO BOTELHO
04.06.2013
